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UNP No.60
Título : ¿Que los pobres paguen los errores del Estado?
Autor : Ricardo Bonilla González
Sección: Economía
Fecha : Julio 11 de 2004

¿Que los pobres paguen los errores del Estado?

Con menos cotizantes de los que tenía en 1993, pero el doble de pensionados, el ISS se enfrenta a una crisis provocada por el mismo Estado, que a través de la Ley 100 lo despojó de nuevos aportantes.

* Ricardo Bonilla González

Nueva arremetida del Gobierno para imponer el IVA social, esta vez con el argumento de que se acabaron las reservas del ISS y la necesidad de trasladarle $1,7 billones para cubrir el faltante de las pensiones del presente año y los $3,8 billones que se proyectan para el año entrante. Con este hecho se confirman tres realidades: 1. que las reservas del ISS no eran infinitas, 2. que el Estado tenía que asumir responsablemente su paternidad y corregir los descuidos del pasado, y 3. que el Gobierno prefiere trasladar la carga a los más pobres y mantener los privilegios de sus consentidos. Las reservas del ISS se acabaron porque los últimos gobiernos así lo quisieron y no le buscaron solución; mientras tanto, ni legisladores ni Ejecutivo hicieron algo por reducir las cargas onerosas del pequeño grupo de colombianos con pensiones exorbitantes, pagadas directamente por el Estado, donde el ISS no tiene nada que ver.

Al gobierno actual le cabe mucha de la responsabilidad histórica de esta debacle, que proviene de la Ley 100 de 1993, presentada al Congreso por el Gobierno Gaviria, en cabeza de sus ministros Juan Luis Londoño (+) y Rudolf Hommes, como responsables de las carteras de Salud y Hacienda, y con ponencia del entonces senador Álvaro Uribe Vélez, hoy presidente de la República. Poco más de diez años sobrevivió el ISS a la pena de muerte impuesta por el "Congreso Admirable", elegido después de la Constituyente y encargado de desarrollar los derechos ciudadanos allí preconizados. Antes, durante la discusión, y después de aprobada la ley, el ISS fue sometido al escarnio público, declarado entidad ineficiente y, sin derecho a defensa, condenado a muerte por inanición, pena que comienza a hacerse efectiva después de diez años de tortuosa agonía. Con el prurito de ponerla a competir con los nacientes Fondos Privados, al ISS le cortaron las alas, lo esterilizaron y le hicieron una liposucción machetera con la que se comenzó a escribir la Crónica de su Muerte Anunciada. ¿Por qué y cómo se desangró innoblemente al ISS?

El régimen pensional del ISS es de prima media, conocido bajo el modelo macroeconómico de generaciones traslapadas, donde las nuevas alimentan las reservas y las viejas se van jubilando en el clásico relevo generacional. Para que un sistema así funcione son necesarios algunos principios básicos, entre ellos que los posibles beneficiarios se vinculen tempranamente y coticen durante su vida; que haya equilibrio entre las cotizaciones y los futuros beneficios; que la plata sea bien administrada; que su costo de administración sea racional y, sobre todo, que entren nuevos aportantes, cuyas cotizaciones permitan pagar a los nuevos jubilados. La Ley 100 le quitó ese espacio y truncó su capacidad de crecimiento. En medio de la puesta en marcha de los nuevos negocios, una enorme campaña de desprestigio y mucho de competencia desleal al ISS le sustrajeron más de 1,7 millones de afiliados, le impidieron recibir nuevos aportantes y no tuvo manejo autónomo de su plata. Como consecuencia, el ISS envejeció, se quedó con los jubilados, y las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), con la plata. Hoy, el ISS tiene más de 550.000 pensionados, más del doble de los que tenía en 1993, y dos millones de cotizantes que esperan jubilarse paulatinamente en los próximos 15 años; sus reservas se agotaron y los aportantes se reducen. Las AFP, en cambio, no tienen más de 15.000 pensionados y $21 billones de reservas. Las reservas del ISS se agotaron porque el gobierno las trasladó hacia otro lugar, donde no existe solidaridad intergeneracional ni con el ISS.

Agotadas las reservas, ¿quién responde por los actuales y futuros pensionados del ISS? Indudablemente, el Estado, eso no tiene discusión. El ISS es una entidad pública creada con el propósito exclusivo de brindar seguridad social y pensional a los trabajadores del sector privado del país. Múltiples compromisos fue adquiriendo el Estado a lo largo de más de cincuenta años, algunos incumplidos. Tal era el aporte tripartita con el que se comprometía a sostener el sistema. Hasta ahora, los gobiernos se beneficiaron del ISS y no le aportaron, ellos decidieron donde colocar la plata y fue el gran proveedor de los recursos del crédito público, incluyendo buenas y malas decisiones. Durante muchos años, las reservas del ISS estuvieron invertidas en TES, los cuales se han tenido que liquidar rápidamente desde el año 2000; esas liquidaciones cambiaron el flujo del dinero, inicialmente del ISS hacia el gobierno, y en los últimos tres años desde este hacia el ISS. Agotadas las reservas, al ISS solamente le quedan los ingresos generados por sus afiliados cotizantes, y la diferencia le corresponde al Estado. Para el año 2004, los pensionados del ISS cuestan $5,4 billones, los cotizantes aportan alrededor de $2 billones, las reservas y sus rendimientos proveen $1,7 billones más, lo que da un faltante de $1,7 billones que, por primera vez, debe cubrir el Estado. Para el año 2005 ya no habrá reservas ni rendimientos, solamente quedarán las cotizaciones, las pensiones llegarán a los $6,1 billones y el Estado deberá proveer $3,8 billones. ¿Cómo financiarlos?

¿Solución tributaria?

Hace diez años, el gobierno descartó el mecanismo intergeneracional, también abandonó la idea de solidaridad y no tiene intención de recurrir a los fondos privados. En tales circunstancias, solamente le queda el mecanismo impositivo, el mismo con el que actualmente cubre las pensiones públicas, que le cuestan $10 billones de pesos. Es importante aclarar que los del ISS son solamente la mitad de los pensionados del país, la otra mitad son ex funcionarios públicos a los que se les paga con partidas del presupuesto público y cotizaciones de los funcionarios activos. Con el agotamiento de las reservas del ISS, el presupuesto de 2005 deberá prever desembolsos por $13,8 billones para pagar las pensiones de los 1,2 millones de colombianos que tendrán derecho a ellas. De hecho, allí hay una enorme distorsión, a saber, que la mitad de pensionados cueste $10 billones mientras la otra mitad originada en el ISS solamente $3,8 billones. Eso no coincide con la rabiosa afirmación del ex ministro Hommes de que los pensionados del ISS son unos ricachones, pues ¿pueden acaso serlo unas personas con pensión promedio de 1,6 salarios mínimos, donde el 80% se encuentra entre uno y dos salarios mínimos mensuales y la pensión máxima apenas llega a los 16 salarios mínimos? Todo indica que los ricachones no están allí. ¿Dónde están?

Los ricachones son los consentidos del Gobierno, aquellos a los que se ha abstenido de tocar y concilia para mantener de su lado. Ellos son un pequeño grupo de 1.312 personas con pensiones por encima de los 20 salarios mínimos, límite máximo permitido por la Ley 100/93. Entre ellos no hay ningún dirigente sindical o luchador popular que haya reivindicado las conquistas sociales. Están, eso sí, muchos dirigentes políticos, militares y del mundo económico: 602 del Fondo del Congreso, es decir, ex congresistas o funcionarios del parlamento; 315 altos funcionarios del Estado y ex magistrados; 292 militares de alto rango en uso de retiro; 83 ex funcionarios del Banco de la República, y 20 más de distintas dependencias públicas. Ese grupo cuesta $209 mil millones y se lleva el 2,1% del presupuesto asignado para las pensiones públicas. Como principio de equidad, a ese grupo debería rebajársele la mesada al límite de la ley, es decir, a 20 salarios mínimos y no a los 25 de que habla el Gobierno. Si ello ocurriera, el Estado se ahorraría $77,3 miles de millones al año, cifra que es equivalente a lo que el presupuesto nacional le asignó al programa de atención a los ancianos ($79,9 mil millones), que debe cubrir las necesidades de más de dos millones de personas excluidas del sistema pensional.

Lo anterior no resuelve el problema del financiamiento de los pensionados del ISS, solamente daría una señal de ir en la dirección correcta para corregir las inequidades del país, ¿se atreverá el Gobierno a hacerlo? Su propuesta de financiar el faltante del ISS con el IVA del 4% en los bienes básicos va en la dirección contraria a la búsqueda de la equidad. El IVA, por esencia, es un impuesto regresivo, y el de los alimentos genera un impacto negativo sobre la capacidad de compra de los hogares de bajos ingresos. Un cálculo realizado en el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) indica que con ese impuesto el Gobierno podría recaudar los $1,2 billones que se propone, pero a costa de: a) reducir la capacidad de compra de los hogares pobres y obligarlos a sacrificar gasto en salud, educación y recreación para poder mantener su nivel de consumo alimentario, b) descargar el mayor peso del nuevo impuesto en los seis deciles más pobres del país (ver cuadro), c) el IVA sobre la vivienda impacta más a los hogares de ingresos medios, dados sus niveles de arriendo y servicios derivados. A las decisiones desacertadas que dieron origen al agotamiento de las reservas del ISS, el Gobierno le quiere añadir un incremento de la inequidad, descargando el peso sobre los más pobres, que generalmente son también los excluidos del sistema de pensiones.

VARIACIÓN DEL IVA SEGÚN DECIL Y GRUPO DE CONSUMO (%)
Deciles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
Alimentos
36.4
37.8
37.6
38.6
38.6
38.2
36.3
33.3
27.9
22.2
32.4
Vivienda
38.2
40.9
43.7
44.7
44.2
46.8
45.8
45.8
43.8
41.6
43.5
Total
21.2
21.4
22.1
21.4
20.6
20.9
19.5
18.8
16.3
13.6
17.8

*Profesor Asociado UN, Coordinador del Observatorio de Coyuntura Socio Económica (OCSE) del CID, Facultad de Ciencias Económicas.