No es claro el argumento clásico de favorecer a sectores o actividades estratégicas.

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Incentivos tributarios: tiempo de eliminarlos

Qué clase de beneficios producen y a quiénes benefician los incentivos tributarios, pregunta este texto del Observatorio Fiscal y Monetario.

Observatorio Fiscal y Monetario

Anclados en el argumento de favorecer en la asignación de recursos públicos a sectores o actividades seleccionadas como estratégicas para el desarrollo nacional y en el plan de otorgar alta prioridad al objetivo de estabilización macroeconómica, las autoridades se han dado a la tarea de ofrecer ventajas de orden tributario, con el inconveniente de postergar otros objetivos de la política fiscal, en particular el de contribuir a mejorar la equidad.

Como se ha podido comprobar, este tipo de instrumentos le resta transparencia al diseño y ejecución de la política fiscal, no sólo porque el gobierno no dispone de cálculos certeros y actualizados sobre los montos que deja de recaudar, ni tampoco respecto de quiénes se apropian de los beneficios, sino porque son muy dudosos los beneficios que generan en materia de distribución del ingreso. Pese a la insistencia del Presidente Uribe, por donde se examine el asunto, no resulta conveniente para los propósitos de una política fiscal acudir a este tipo de artificios impositivos.

La falta de transparencia, característica esencial de estos ‘gastos tributarios’, está muy vinculada a la considerable discrecionalidad con que los gobiernos asignan sus beneficios, lo que los transforma en un vehículo muy conveniente para diferentes modalidades de captación de rentas (rent-seeking) y corrupción. Por tanto, el uso de los incentivos tributarios no sólo afecta adversamente el principio de suficiencia recaudatoria, sino también el principio de equidad. De hecho, la potencial regresividad de este mecanismo puede contribuir a neutralizar los esfuerzos distributivos que el gobierno realice mediante otros instrumentos de política, sean éstos tributarios o fiscales en general (Cepal. 1998)1.

Planteado el asunto de manera más simple, vale decir que bajo la creencia de estar haciendo bien las cosas, se borra con el codo lo que se hace con la mano.

El argumento clásico de favorecer sectores o actividades estratégicas para la economía que avala estas ventajas, no queda claro en tanto y en cuanto no media una evaluación permanente de la magnitud de los recursos utilizados y los resultados alcanzados. Es evidente que si se justificara la prioridad concedida, resultaría más eficiente para lograr el mismo objetivo una asignación explícita de recursos en el presupuesto, lo que además facilitaría la evaluación de la eficiencia del gasto. En relación con este planteamiento es apenas lógico que la replica sea: aquí no se trata de gastar, sino de preparar las bases para el recaudo de recursos, una vez el estímulo produce resultados. Ese es un sofisma de distracción, pues toda renuncia de recaudación impositiva es en la práctica un gasto, en este caso calificable como tributario.

Una característica que desde el punto de vista económico se ha exigido a los impuestos es la que se concreta en la doble exigencia de que los gravámenes no interfieran el libre funcionamiento de la economía de mercado, evitando el dirigismo fiscal y conjurar las distorsiones de la competencia y favorecer su realización.

Es cierto que la proyección de estos dos principios en la realidad fiscal del país deja al descubierto un conjunto extenso de desacuerdos que definen un área de problemas con una característica común: el deseo de conseguir, mediante un trato discriminatorio de la fiscalidad, ventajas económicas para productos, empresas, subsectores económicos, grupos sociales. Sin embargo, en definitiva los casos que se presentan responden a una misma causa: el deseo de los contribuyentes de conseguir una situación de privilegio fiscal, propensión que constituye el origen de la presión más intensa que la Hacienda Pública contemporánea recibe de los distintos grupos de intereses.

Es indudable que el trato privilegiado de productos, empresas, subsectores, grupos sociales no tienen tan solo la grave consecuencia de afectar a principios importantes como los de generalidad e igualdad de la tributación. Producen también otras consecuencias. Tres parecen especialmente importantes: obstaculizan una administración económica eficaz, limitan el aprovechamiento de las posibilidades abiertas al gasto público y complican y elevan el costo de administración del sistema tributario.

Como ya se anotó, la generalización de privilegios fiscales que aseguren la obtención de ventajas económicas oscurece y a veces anula, las que los distintos productos, empresas, sectores disfrutan en términos de costos y precios del mercado. En otras palabras, el privilegio crea una distorsión en el funcionamiento del mercado, con la consecuencia de que los precios dejan de transmitir una información útil para asignar adecuadamente los recursos de la economía. Esa gran ventaja informativa que posee el mercado, se pierde con el costo consiguiente para la sociedad que lo sufre.

Empero, hay algo adicional; los privilegios fiscales afectan también el aprovechamiento de las oportunidades económicas abiertas al gasto público. Una provisión eficaz de bienes públicos constituye una condición indispensable para el propio desarrollo de la producción privada. La pérdida de ingresos públicos que ocasiona la extensión de los privilegios fiscales parte de un principio, ya de por sí discutible y en muchos casos falso: la mayor productividad de la utilización de los fondos por la empresa privada. Fondos que de no existir el privilegio hubiesen sido públicos y hubieran podido atender a las producciones que la economía nacional demanda del presupuesto del Estado. No debe olvidarse, además, que la renuncia a los ingresos públicos en que el privilegio se apoya, puede generar insuficiencias presupuestarias crónicas con sus conocidas y adversas consecuencias sobre la eficacia económica.

Y si algo faltara para completar la argumentación en contra de la amplia oferta de privilegios fiscales, hay que decir que su multiplicación favorece otro costo importante rara vez contabilizado: el que supone la complejidad que esa multiplicación establece en la administración del sistema tributario. La complejidad fiscal obstaculiza las tareas de gestión, complica las labores recaudatorias y de supervisión y crea un clima contrario a la aceptación del propio sistema tributario, por parte del contribuyente, ya que los deseos de claridad constituyen el origen más frecuente de las reclamaciones de reforma tributaria y la justificación más alegada para criticar el cuadro impositivo.

Estos tres efectos, unido al que la extensión de los privilegios causa sobre la generalidad e igualdad del impuesto, definen tanto la importancia como la dificultad que debe atribuirse a la tarea tendiente a resistir las presiones de los distintos grupos de intereses dirigidos a lograr, merced al impuesto, una ventaja económica, de la que realmente carecen.

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