Si las Cámaras no cambian la forma como han hecho uso del poder constituyente en poco tiempo habrán creado una situación de atraso político.

Foto: Archivo / Unimedios

 

 

El Congreso vuelve colcha de
retazos la Carta del 91

El Congreso y el Gobierno en 15 años le han hecho 22 reformas a la Constitución. Lo peor, que todas ellas han estado signadas por la sombra de la incoherencia y del inmediatismo. El resultado: el desmonte de la unidad de la Carta y, desde luego, del país.

Jaime Castro
Ex Ministro de Estado

Todas las Constituciones, desde la de Cúcuta de 1821, han confiado a las Cámaras Legislativas el ejercicio de la función constituyente. Es decir, la competencia suficiente para reformar el ordenamiento constitucional. En general, el Congreso usó razonablemente esa función. En el siglo XX las Cámaras expidieron las reformas de 1936, 1945 y 1968, que aún se citan como procesos institucionales que interpretaron y expresaron la realidad política y económica de la sociedad y le trazaron derroteros claros a la Nación.

Ese buen trabajo del Congreso explica por qué en el siglo XX sólo se reunieron dos asambleas constituyentes y en momentos de verdadero colapso institucional –1905 a 1910 y principios de los 50–, que coinciden con el cierre de las Cámaras de los Generales Reyes y Rojas, cuyos términos presidenciales fueron ampliados por esas asambleas.

Desde los 80, el Congreso empezó a fallar como constituyente. Las Cámaras se “enredaron” en el trámite de la gran reforma que se había ofrecido y que se intentó varias veces. De esa década, en la que el sistema político se bloqueó, sólo es rescatable el acto legislativo 01 de 1986, que ordenó la elección popular de alcaldes.

Esa parálisis y otras situaciones le abrieron espacio a la Asamblea Constituyente de 1991. Esa Constitución sacó del limbo institucional al país. Posibilitó consensos entre fuerzas políticas disímiles sobre las reglas necesarias para conquistar y ejercer el poder y ha permitido la gobernabilidad en épocas tormentosas, como el proceso 8.000, el auge del narcotráfico, la guerrilla y el paramilitarismo. Ello, gracias a que la Constitución se inspiró en el principio filosófico-político según el cual se requieren más democracia y garantías para resolver los problemas políticos, económicos y sociales; a que institucionalizó el concepto de Estado Social de Derecho, y aseguró con acciones nuevas entre nosotros la vigencia de la Carta de derechos que promulgó.

La Constitución del 91 tenía identidad porque estructuró un sistema político y una determinada forma de gobierno y definió las relaciones ciudadanía-autoridad. Cada pieza se articulaba y armonizaba con el resto de piezas o instituciones. Ninguna de ellas era rueda suelta en el ordenamiento que organizó el Estado como un todo.

Reformas para todos los gustos

Esa unidad y coherencia han empezado a desaparecer porque el Congreso, en ejercicio de su poder constituyente, en 15 años ha aprobado 22 actos legislativos que reforman la Constitución y de los que no se puede decir que muestren una visión de lo que son o deben ser el Estado y la sociedad. Ninguno refleja un pensamiento rector, ni hay un enfoque que permita sostener que sus normas buscaron estructurar un nuevo sistema político o una nueva forma de Estado. Todas esas reformas le rompen vértebras a la Carta del 91, pues han sido coyunturales, atienden el día a día o el manejo de problemas ocasionales y situaciones meramente episódicas.

Tanta reforma revela que el Congreso ha desmontado algunas instituciones de la Constitución del 91. Olvidó que entre ellas hay relaciones que las hacen inseparables una de otra y que el cambio a una sola de ellas puede producir inevitable “dominó constitucional”. Olvidó también las reflexiones de Maurice Duverger sobre la materia: “El error más común (en la interpretación de las Constituciones) consiste en considerar aisladamente cada uno (de sus principios y reglas). Ningún artículo de una Constitución puede separarse de los demás porque todos forman un conjunto del que hacen parte integral sus diferentes elementos… Toda Constitución establece y organiza un determinado tipo y forma de régimen político. Constituye grave error rebanarla en pedazos, como si fuera un salchichón, ignorando que sus artículos no son separables del conjunto que conforma el texto completo. Las Constituciones se refieren siempre, explícita o implícitamente, a un determinado régimen político, cuyos principios sirven para interpretar cada una de sus disposiciones”.

Por eso la Carta del 91 es cada día más colcha de retazos. Y se anuncian más retazos, que muchos han querido y quieren coser. Y, además, nadie propone la reforma político- institucional que reclama la Nación.

Le han roto varias vértebras

Entre las reformas aprobadas hay unas que le hacen cambios sustanciales a la Carta del 91. Le rompen algunas vértebras.

La que autoriza la reelección presidencial inmediata cambió las reglas de juego y alteró los principios de separación y control recíproco de las Ramas del Poder Público. Como el Congreso aceptó la orden del Gobierno, la fórmula democrática de los llamados pesos y contrapesos saltó en pedazos. La propuesta que busca evitar la concentración del poder en unas pocas manos, partido o coalición seguramente no será aprobada, porque las mayorías oficialistas no van a reconocer que se equivocaron cuando aprobaron lo que el Palacio de Nariño ordenó: que se tratara y aprobara la reelección como rueda suelta del ordenamiento institucional.

El art. 35 de la Constitución prohibía la extradición de colombianos por nacimiento. El acto legislativo 1 de 1997 la permitió. En los últimos cuatro años se han entregado a Estados Unidos más compatriotas que todos los que se habían extraditado desde cuando nacimos como Nación. El Gobierno no ha dicho cuántos colombianos será necesario entregar a las cortes norteamericanas para que desaparezca el narcotráfico y podamos decir que el Plan Colombia no fracasó.

El acto legislativo 2 de 1995 ordenó que las cortes marciales o tribunales militares estén integrados “por miembros de la fuerza pública en servicio activo o en retiro”. Este requisito no lo exigía la Carta del 91. El acto legislativo 01 del 2003 dispuso que los miembros del Consejo Electoral sean elegidos por el Congreso en pleno y no por el Consejo de Estado, como preveía la Constitución. Ya cursa el proyecto que le asigna a ese Consejo las funciones de tribunal supremo en asuntos judiciales de carácter electoral. Si es aprobado, los congresistas elegirán sus propios jueces.

El acto legislativo 1 de 1999 eliminó la posibilidad de que el Congreso, por razones de equidad, decretara expropiaciones sin indemnización, como lo preveía la Carta del 91, que reprodujo la norma que para eso se aprobó en 1936.

En el estatuto del 91 las transferencias territoriales, que financian la educación, la salud pública y programas de saneamiento básico, eran un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación. El acto legislativo 01 del 2001 ordenó recortar ese porcentaje. Entre el 2001 y el 2006 cayeron del 43 al 33,8% de esos mismos ingresos.

Aunque el estatuto antiterrorista fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, conviene recordar que sus normas recortaban derechos y garantías reconocidos en la Carta del 91. Permitían, sin orden judicial, interceptar y registrar la correspondencia privada, hacer detenciones, allanamientos y registros domiciliarios; ordenaban el “empadronamiento” y otorgaban funciones de policía judicial a los miembros de las fuerzas militares. Aunque fue declarado inexequible, el art. 4 del acto legislativo 02 del 2004 le atribuía al Consejo de Estado el ejercicio de funciones legislativas. También pueden ser tan sustantivas como estas las reformas que adoptan el sistema penal acusatorio y someten el país a la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

Asignatura pendiente

El tema territorial se ha tratado en 7 de los 22 actos legislativos expedidos. Que el constituyente en 7 ocasiones haya tenido que ocuparse del tema prueba que el orden o desorden territorial que tenemos exige revisión. Sin embargo, el Congreso no la ha hecho y la descentralización vive ahora el peor de sus momentos y su peor crisis. Para agravarla, el Gobierno promueve ante las Cámaras tres iniciativas:

La que autoriza la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores. O sea, constitucionalizaría la politiquería y la corrupción y confirmaría que al Gobierno le interesa más la suerte de los gobernadores y alcaldes que la de los departamentos y municipios como entidades territoriales.

La que ordena recortar las transferencias. Las recorta porque busca evitar que crezcan a partir del 2009 en la proporción que el texto constitucional vigente ordena. Se quiere que crezcan menos o que no crezcan.

Como el Gobierno no ha evitado que la politiquería y la corrupción se apoderen de municipios y departamentos, anuncia que presentará un proyecto de reforma que le permita “disolver” las administraciones departamentales y municipales en las que haya malos manejos, despilfarros y malversación de fondos. Olvida que las denunciadas obedecen más a causas estructurales que personales y que lo que se requiere para superarlas es la reforma regional y local, también política, que se ofreció en la campaña del 2002 y en la que no se ha hecho nada.

La improvisación, enfermedad contagiosa

Pero no sólo el Gobierno se equivoca en materia territorial. También los congresistas amigos suyos. Uno de ellos presentó un proyecto de reforma constitucional que unifica el calendario electoral (el mismo día elegir Presidente de la República, gobernadores, alcaldes, diputados y concejales). De esa manera nacionaliza los comicios regionales y locales y acaba con la autonomía política de las entidades territoriales. Es obvio que la campaña presidencial, con su capacidad de movilización y “arrastre”, pondrá a muchos a votar por candidatos a gobernaciones y alcaldías partidarios su aspirante presidencial y no por los candidatos que puedan servir a los intereses y necesidades del departamento o municipio.

Otra asignatura pendiente: la administración de justicia

El Gobierno anunció hace cuatro años reformas constitucionales a la administración de justicia. Tal vez considera que las fallas tienen su origen en equivocadas disposiciones del ordenamiento superior. Como sus propuestas seguramente serán consideradas por el Congreso, de la manera como éste proceda dependerá que se remedien los males de la justicia o que se le agregue otro retazo a la Constitución.

Las reformas sirven para desconocer sentencias de la Corte Constitucional

En ocasiones, con reformas se han burlado los efectos de sentencias de la Corte Constitucional que no se acomodan a las ideas o necesidades del Gobierno o del Congreso. La fórmula que usan para que prevalezca su voluntad es sencilla: todo fallo de la Corte que no colme las aspiraciones jurídicas y políticas de quienes detentan el poder se responde con un proyecto de reforma constitucional que fácilmente se convierte en acto legislativo.

Un ejemplo de esto tuvo que ver con la despenalización del porte y consumo de la dosis personal. Después de la sentencia de la Corte Constitucional sobre el libre desarrollo de la personalidad, los Gobiernos Gaviria y Samper propusieron hacer un referendo que prohibiera portar y consumir drogas controladas. Humberto de la Calle fue designado jefe de debate de la iniciativa. Afortunadamente, la ciudadanía no respondió a tan estrambótica invitación.

Otros ejemplos: el acto legislativo No. 1 de 1995, que autorizó utilizar temporalmente parte de las transferencias que reciben los pequeños municipios en gastos de funcionamiento, se dictó para dejar sin efectos la sentencia de la Corte Constitucional que había prohibido esa destinación. Gobierno y Congreso respondieron con un acto legislativo, el No. 2 de 1995, la sentencia de la Corte que prohibió a los oficiales en servicio activo integrar los tribunales militares. El acto legislativo No. 1 de 1996 dispone que los diputados tienen derecho a “remuneración durante las sesiones correspondientes y están amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social”. Se dictó para dejar sin efectos la sentencia que había repetido el texto del 91 y que ordenaba que los diputados solo tuvieran “derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones correspondientes”.

“Chamboneo” a la lata

Las fallas del Congreso como poder constituyente son más. Ha procedido con ligereza y descuido en el ejercicio de esta función. Ha cometido faltas en materia de técnica constitucional y legislativa. Por ello, la Corte Constitucional declaró inexequible el acto legislativo 02 del 2003 (estatuto antiterrorista) e inexequibles artículos completos y frases o expresiones de otros siete actos legislativos. Agréguese que la Corte declaró inexequibles varios textos de la ley 796 del 2003 que convocó un referendo constitucional. O sea, textos aprobados por el Congreso, con la intención de que hicieran parte del ordenamiento jurídico superior. En este listado de traspiés debe citarse el acto legislativo 01 del 2005, sobre pensiones, que contiene normas y disposiciones más propias de una ley, un decreto reglamentario o de una circular del Instituto de Seguros Sociales, que de una reforma constitucional.

La repetición de la repetidera

Parece increíble, pero es cierto. Con pocos meses de diferencia, el Congreso aprobó dos actos legislativos, los 02 y 03 del 2005, que disponen lo mismo. El segundo introduce pocos cambios al primero. Como se tramitaron simultáneamente (los 8 debates del 02 coincidieron con los 6 primeros del 03), uno sobraba. Lo que había que hacer era incorporar en uno de ellos las reformas acordadas. La equivocación permitió que la Corte declarara inexequible el decreto (ley estatutaria) que fue dictado para desarrollar el acto legislativo 02 del 2005.

El Gobierno también se ha equivocado

Las fallas no han sido sólo del Congreso. En ellas han incurrido los gobiernos de los últimos 15 años. Algunos de los actos legislativos expedidos tuvieron origen en iniciativas oficiales y, en general, los Presidentes y ministros han participado en la tramitación de los textos aprobados, y los han sancionado. El Gobierno Gaviria, que reclama la autoría del Estatuto del 91, promovió sus tres primeras reformas (actos legislativos 1, 2 y 3 de 1993).

Necesidad de una gran reforma

Varias razones justifican la necesidad de una reforma a fondo de la Carta del 91. Han sido aprobados 22 actos legislativos que modifican sus principios y valores y que han hecho del sistema y régimen que estructuraba una colcha de retazos. Durante el periodo constitucional que se inicia se tramitarán numerosos proyectos de acto legislativo de origen gubernamental o congresional con posibilidad de ser aprobados. Ese proceso de reformas al detal y al menudeo debe detenerse. La reforma constitucional debe hacerse teniendo en cuenta su identidad y unidad, con visión de futuro y vocación de permanencia.

En estos 15 años el país ha vivido vertiginosos cambios económicos y sociales que deben ser interpretados y expresados en un nuevo ordenamiento institucional. Los actores económicos hicieron suyas las instituciones del 91 que favorecían sus intereses: apertura y globalización, privatización de la propiedad estatal y de los servicios públicos. Los actores políticos no se han apropiado de las formas de democracia participativa del 91. No han modernizado sus organizaciones, ni le han puesto pueblo a la descentralización, a pesar de que es clave de la guerra o la paz. De ahí la necesidad de una reforma política que “imponga” y haga efectivas sus disposiciones. Su vigencia no puede quedar sujeta a la voluntad de aquellos beneficiados o perjudicados.

El proceso de paz con las autodefensas y los que se buscan con Farc y ELN pueden exigir reformas constitucionales que institucionalicen los acuerdos a que se llegue con esas organizaciones.

¿Quién debe hacerla?

El Congreso. Conforme a la normatividad vigente, es el cuerpo constituyente ordinario de la Nación. Pero no puede cometer los errores que ha cometido durante los últimos tiempos. Tiene que preservar los principios y valores de la Carta del 91 y acomodarlos a las situaciones que vive el país. No puede continuar rebanando la Constitución, como si sus partes o instituciones no tuvieran nada que ver unas con otras.

Si las Cámaras no cambian la forma como han hecho uso del poder constituyente que les corresponde, en poco tiempo habrán creado una situación de atraso político-institucional comparable a la de finales de los 80, que le abrió las puertas a la Constituyente del 91. En manos del Congreso está que las Cámaras sigan siendo titulares del poder constituyente, que últimamente no han ejercido en debida forma.

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