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UNP No. 84
Título : El enredo de las telecomunicaciones en el TLC
Autor : Zoila Ramos Rodríguez
Sección: Debate
Fecha : Noviembre 27 de 2005

La vaga regulación legislativa sobre los servicios de información en los países andinos, puede llevarlos a desaprovechar la oportunidad de generar nichos de mercado y a confundirlos con la infraestructura en telecomunicaciones.

El enredo de las telecomunicaciones en el TLC

Las asimetrías en las negociaciones relacionadas con el comercio electrónico quedan al descubierto tras el manejo confuso de los conceptos y las definiciones, que reducen las telecomunicaciones a telefonía, mientras se deja al a la deriva acuerdos equitativos en los servicios de información y de redes, tan estratégicos para la soberanía como la primera. Las discusiones quedaron sin concretar desde la novena ronda, en un aplazamiento "casual" que traería complicaciones en regulación, mercado y desarrollo para Colombia, Ecuador y Perú.

Zoila Ramos Rodríguez
Directora del Grupo de Investigación en Telecomunicaciones de la Universidad Nacional de Colombia (Gitun).

Los tratados comerciales entre las naciones se han justificado como instrumentos para combatir el mal del presente siglo, la pobreza, a través del fortalecimiento de los mercados propios y el acceso a mercados externos, teniendo como faro teórico, el bienestar colectivo de la nación.

En el caso del TLC entre los países andinos y los Estados Unidos para el sector de las telecomunicaciones, aunque conllevará a la prestación de nuevos servicios de información a través de proveedores tanto virtuales como establecidos, presenta serias asimetrías y viejos vicios como los ex monopolios nacionales, que privilegian los intereses de los operadores sobre los de los usuarios.

Una política retomada en la Mesa de Telecomunicaciones, donde saltan las tensiones entre las empresas de telefonía fija y móvil y los servicios de información, así como la ausencia de debate sobre los derechos colectivos de los ciudadanos: a la información, a la comunicación y a la portabilidad numérica (entendida, ésta última como la posibilidad de que el usuario mantenga el mismo número cuando cambia de operador, región o servicio)

Aunque en la negociación se incluyen todas las telecomunicaciones, los andinos han prestado atención básicamente a la telefonía fija y móvil y dejado de lado servicios de radionavegación y localización, fundamentales para la seguridad área, radiodifusión y televisión, y no se ha profundizado en el impacto que producirá la presencia de los operadores extranjeros de servicios de información.

Además, se presentan asimetrías entre operadores de fijas y móviles y de cable; entre propiedad de capitales; entre proveedores de servicios de información con infraestructura y sin infraestructura; y en la prestación de servicios transfronterizos de telecomunicaciones e información. En las condiciones actuales de la negociación, el concepto de operador dominante (tiene la posibilidad de determinar directa o indirectamente, las condiciones de un mercado) solo aplica a las telecomunicaciones fijas, se retraza la oferta de la portabilidad, se desestimula la inversión en infraestructura, no es claro la financiación del servicio universal. El hecho de que las telecomunicaciones se estén negociando en términos de servicios, infraestructuras y regulaciones diferentes, retardan significativamente la incorporación de los andinos a la convergencia tecnológica, de servicios, empresarial y regulatoria. Finalmente, no hay claridad sobre la agenda interna sectorial.

Es inaceptable, por ejemplo, que servicios sustitutos como la telefonía fija con la móvil tengan tratamiento diferente, o que compañías propietarias de infraestructura sean cobijadas por normas distintas como ocurre con la infraestructura de las empresas de cable con las de telefonía. Las empresas en las cuales el capital dominante es nacional, como la telefonía fija, están sometidas a severas exigencias como desagregación de red, reventa, portabilidad, en contraste con los servicios en los cuales el capital dominante es extranjero, que gozarían de especial tratamiento, como en móviles, servicios por cable y de información.

La falta de claridad conceptual sobre los distintos elementos que componen el sector de las telecomunicaciones llevó a los negociadores colombianos del TLC a firmar en la novena ronda los acuerdos sobre el tema.

Con respecto a las empresas móviles de capital público, se habla de aplicarles conceptos de compras estatales; tal es el caso de Telecomunicaciones Móviles del Ecuador (Telecsa) y a Colombia Móvil, que las colocaría en clara desventaja respecto a las de capital extranjero como Telefónica, América Móvil y Comcel.

El derecho a la portabilidad numérica está siendo escamoteado, argumentando altos costos de implementación, mientras ésta se ofrece en un grupo cada vez más numeroso de países, cuando en el fondo lo que se oculta es el temor a la desbandada de los usuarios inconformes, de unas empresas hacia otras. Algunos operadores niegan de facto ese derecho del usuario y poco o nada les interesan los altos costos sociales que éste paga por no disponer de la portabilidad numérica.

Realmente lo único que se ha definido en materia de comercio electrónico es el producto digital, es decir servicios de información, desarrollos de software, libros, música, videos, etc., transformados en mensaje digital, y vendidos a través de infraestructura capaz de transportarlos en una señal eléctrica o electromagnética en lugar de camiones, trenes o aviones o simplemente como CD o memorias. El TLC no hace referencia a los bienes y servicios utilizando la infraestructura de redes como medio de transacción comercial o procedimiento de negociación, que reemplazaría o complementaría los procesos existentes.

No se puede perder de vista que los intereses de los Estados Unidos en telecomunicaciones están concentrados en el servicio de información, la legitimación de la reventa y la presencia de operadores virtuales.

Más que semántica

Este escenario se ve aún más enturbiado por la falta de unidad en las definiciones y conceptos contemporáneos entre los andinos y los Estados Unidos, lo cual es un problema más serio que de simple lenguaje. En este sentido se hace necesario aclarar y precisar que servicios de telecomunicaciones no son iguales a servicios de información, y que producto digital no es comercio electrónico.

Es decir, información, mensaje y señal son elementos diferentes, y no pueden tratarse como sinónimos en los negocios ni en la regulación. Por lo que su diferenciación es fundamental en un proceso de negociación.

Información: es el elemento subjetivo, mantenerla intacta desde su fuente hasta su destino es el objetivo fundamental y único de los sistemas y redes que prestan servicios de telecomunicaciones. Para ello se buscan las mejores señales y formas óptimas de transmisión. Su contenido dio origen a lo que se está llamando "servicios de información".

Mensaje: es la representación física de la información que va a transportarse a través de los sistemas y redes. Las características propias de cada mensaje dieron lugar a la definición de los "servicios de telecomunicaciones".

Señal: es la herramienta física de transporte del mensaje que lleva la información. De su forma, características físicas y desarrollo en métodos de transmisión surgieron los sistemas y redes para prestar servicios de telecomunicaciones. Su comercialización generó el "servicio de alquiler de infraestructura".

En la mayoría de los países la legislación se desarrolló a partir de una clasificación de los servicios de telecomunicaciones, basada en sistemas y redes asociadas a un solo servicio, sin embargo la realidad actual es otra.

Los desarrollos legislativo, regulatorio y empresarial, hoy, piensan más en una regulación que garantice la competencia de infraestructura para una buena calidad de los servicios. Por consiguiente, lo que se tenía por servicios de telecomunicaciones, en realidad son tres tipos de servicios: el negocio de la información que está en manos de los generadores de contenidos fundamentalmente, el de los mensajes que llevan información, y el de alquiler de infraestructura para trasportarlos. Los dos últimos son ofrecidos por los operadores de telecomunicaciones.

Para entender mejor el marco conceptual que se maneja internacionalmente para cada uno de estos servicios, es necesario que la opinión pública y, ojalá los negociadores, tengan claro a qué se refiere cada contenido.

Servicios de información

En la venta de información, es decir del contenido, no interesa si el mensaje está en papel, como las revistas, periódicos o libros; o en forma de telenovela o radionovela, comercial de emisión radial o televisiva; contenido académico, investigativo, etc. Dependiendo de la importancia definida por el proveedor de la información tendrá una tarifa; de ahí la dificultad de su regulación. Los más grandes productores de servicios de información del mundo son los Estados Unidos.

Estos servicios tienen diferentes soportes: escritos, visuales, de audio, de imágenes, pinturas, música, etc.; y entre otros, los digitales, a través de las redes que transportan señales, y cuya definición y regulación arancelaria está en la mesa de comercio electrónico del TLC con Estados Unidos.

Aunque no se firmara el TLC, los países andinos pactaron en 1994 varios acuerdos vinculantes en materia de libre comercio a partir de la normativa de la OMC.

Servicios de telecomunicaciones

Es el negocio del transporte de las señales que llevan la información y su tarifa depende del tipo de mensaje, si es voz se le ha denominado comúnmente telefonía, siempre y cuando no utilice la red Internet; si es imagen, televisión; si son sonidos a través de emisiones radiales, radiodifusión; si son letras, números, dibujos recibidos en papel, fax. Cada país en su regulación los ha agrupado de diferente forma.

El largo monopolio de los operadores del servicio de telefonía, generó la confusión, muchas veces intencional, de hablar de telecomunicaciones como sinónimo de telefonía, desconociendo que televisión, radiodifusión y otros servicios de valor agregado, también son telecomunicaciones como bien se menciona en la regulación de la mayoría de los países 1. Un ejemplo visible de ese "enredo" es el trato diferencial que pretende dársele a la telefonía móvil celular y a la fija, cuando a ambos corresponde la categoría de mensaje.

Alquiler de infraestructura

Negocio muy importante para los revendedores de servicios de telecomunicaciones y esencial para los proveedores de información, que en su mayoría no tienen infraestructura y tampoco les interesa poseerla.

La interconexión es el elemento fundamental y estratégico en el desarrollo de la competencia, definida para redes de operadores de telefonía, pero cada vez más obsoleta cuando de convergencia de servicios de telecomunicaciones e información se trata. "Es la conexión física y lógica de dos redes que 2 prestan servicios de telecomunicaciones en cualquier punto técnicamente viable de la red, que garantice su interfuncionamiento e interoperabilidad y convergencia de servicios de telecomunicaciones e información para permitir el acceso y comunicación de los usuarios independientemente de la red a la que estén conectados".

En la mesa de negociación

La confusión o el manejo subjetivo de los conceptos pueden conducir a no sopesar la inmensa importancia que tienen los servicios de información para los Estados Unidos como grandes productores, y para los andinos como nicho de posibilidades. La inexistencia de regulación, en los países andinos, puede llevar a confundirlos con los servicios de telecomunicaciones y el poco conocimiento de éstos como elemento dinamizador de la economía, a no utilizar una oportunidad para crear espacios de venta de información local y de interés internacional en los mismos Estados Unidos y entre los países andinos.

Es claro que con o sin TLC, Colombia, Ecuador, Perú y los demás países que firmaron el Tratado de la Organización Mundial del Comercio (OMC), están jurídicamente vinculados a cumplir los lineamientos de no obstáculos al libre comercio, transparencia y nación más favorecida, derechos de autor y propiedad intelectual, entre otros, firmado desde 1994 por lo países andinos 3, es decir hace casi 11 años, donde existe una lista de compromisos adquiridos en telecomunicaciones prácticamente todos cumplidos y se espera que el TLC, tenga como piso la OMC.

Las telecomunicaciones son una mesa transversal que afecta a las demás en la negociación del TLC, por lo que es inadecuado que desde la IX ronda -ya vamos en la XII- estén, en la práctica, cerradas las discusiones, mientras se adelantan algunos temas centrales de la negociación del tema con mecanismos paralelos como la aprobación 4 de decretos impositivos a los operadores de telefonía fija, sin que en éstos estén incluidos los operadores móviles, fortaleciendo en la práctica, sus asimetrías.

1 Decreto-Ley 1900 de 1990, Artículo. Clasificación de los Servicios de Telecomunicaciones.
2 Noción desarrollada por Gitun y comprobada como definición universal durante seis años de estudio, análisis de proyectos con cada una de la redes e incluso con la de transmisión de energía eléctrica para prestar servicios de telecomunicaciones. Está reconocida en los cursos de interconexión avalados y financiados por la UIT y la Citel.
3 Colombia desde 1994 con la Ley 74.
4 Decreto 2926, agosto de 2005, basado en la Ley 170 que aprobó el Acuerdo con la OMC y que "consagra el acceso a las redes en forma no discriminatoria y bajo términos y condiciones razonables".